Реализация национального проекта «Демография»: система управления и оценка эффективности

Источник фото: Freepik

В статье рассмотрен национальный проект «Демография» как инструмент демографической политики в контексте проектного управления. Проанализированы ключевые элементы системы целеполагания государственной социально-демографической политики, а также выявлены аспекты, негативно сказывающиеся на численности народонаселения.

Демография в базовом ее понимании представляет собой три основных направления: рождаемость, смертность и миграцию. В системе государственного управления каждое из направлений реализуется собственным комплексом мер. Акцент на рождаемость ярко выражен в национальном проекте «Демография», хотя стимулирование к деторождению декомпозировано и на ряд иных инструментов демографической политики. Смертность отражена в национальным проекте «Здравоохранение», а миграция выделена в отдельный комплекс мероприятий (не представлена в национальных проектах).

Ввиду того, что на протяжении длительного времени наблюдается негативная тенденция рождаемости по всей России (рис. 1), рождаемость является одним из основных направлений государственной политики в целом, поскольку представляет угрозу национальной безопасности.

Рисунок 1

Национальный проект «Демография» — составной элемент системы целеполагания государственной социальной политики, что обуславливает акцент на экономические методы при принятии управленческих решений (пособия, единоразовые выплаты, льготы и пр.) ввиду ориентации государственного аппарата на повышение лояльности населения к политическому дискурсу.

В целом система целеполагания государственной социальной политики в части демографического развития представлена тремя уровнями: целевым, плановым и обеспечивающим (рис. 2). Каждый из уровней имеет особое значение для социально-демографической политики России. Целевой уровень характеризуется системой целеполагания развития России и регионов, а также документами стратегического планирования. Плановый уровень содержит мероприятия и показатели, характеризующие достижение национальных целей развития (целевого уровня). Обеспечивающий уровень раскрывается через общественно значимые результаты и также направлен на достижение целевого уровня.

Рисунок 2

В то же время единицы этих уровней непостоянны и изменяются под воздействием внешних и внутренних факторов. Так, за один календарный год внутри национального проекта может произойти несколько изменений значений показателя как на текущий, так и на плановый период. Безусловно, существуют внешние причины, влияние которых невозможно предвидеть, но риски в проектном управлении должны быть заложены с учетом любых негативных факторов. Также внутри национального проекта изменяются как статистические значения, так и результаты и показатели. То есть в процессе достижения национальной цели меняются целевые значения показателей, что, разумеется, негативно сказывается на эффективности реализации национального проекта в целом. Например, паспорт федерального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей» в первоначальной и текущей версиях имеет различные показатели, а соответственно, и иные структурные элементы, несмотря на то, что результаты и контрольные точки привязаны именно к ним.

Показатели паспорта федерального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей»

2019

1. Коэффициенты рождаемости в возрастной группе 25–29 лет (число родившихся на 1000 женщин соответствующего возраста).

2. Коэффициенты рождаемости в возрастной группе 30–34 лет (число родившихся на 1000 женщин соответствующего возраста).

3. Суммарный коэффициент рождаемости.

2022

1. Доля семей с детьми, которые персонифицировано проинформированы о возникновении прав на получение мер социальной поддержки, от выразивших согласие на получение проактивного уведомления или обратившихся посредством посещений.

2. Доля семей, получивших государственный сертификат на материнский (семейный) капитал.

3. Численность семей с детьми, охваченных мерами социальной поддержки.

Плановый показатель СКР в паспорте ФП от 2019 года на 2022 год составлял 1,68. Ввиду того, что показатель был исключен, а вместо него добавлены иные, на данный момент текущий показатель СКР не отражен при оценке достижения показателей. Однако следует отметить, что сейчас СКР составляет 1,505, что существенно ниже планового значения.

Что касается показателей 2022 года, то оценить достижение показателей не представляется возможным, поскольку в паспорте учтена доля семей (в процентах), тогда как Росстат рассчитывает данные в единицах.

В Едином плане по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (далее — ЕПДНЦ) закреплены следующие статистические показатели для цели «Обеспечение устойчивого роста численности населения Российской Федерации», статистический показатель «Общий прирост численности населения, тыс. человек» (табл. 1). Целевой уровень конкретизируется на плановом и обеспечивающем уровне, так цель может быть конкретизирована и раскрыта на иных уровнях. В то же время в ЕПДНЦ и национальном проекте также не содержится формулировки, предполагающей направленность инструментов на увеличение общей численности населения путем повышения рождаемости.

Таблица 1

Формулировка статистического показателя не подразумевает изменения численности населения путем увеличения естественного прироста. Так, для того чтобы добиться данного показателя, сформулированного в Указе № 474, возможно воздействовать на общую численность — например, при помощи миграционной составляющей. В целом прогноз является очень оптимистичным, поскольку на данный момент отсутствуют механизмы, способные резко увеличить суммарный коэффициент рождаемости хотя бы ввиду того, что малочисленное поколение 90-х занимает обширную позицию среди граждан фертильного возраста. В то же время миграционная составляющая сейчас не является особенно многочисленной и постоянной. Пандемия COVID-19 вынудила многих мигрантов покинуть Россию. К тому же необходимо учесть сложившуюся политическую ситуацию, когда тысячи граждан России покидают родину, что также не способствует обеспечению устойчивого роста численности населения.

Стоит отметить, что методики расчета тоже непостоянны и периодически видоизменяются, что приводит к формализации динамики народонаселения. Таким образом, национальный проект «Демография» не только не предложил никаких эффективных мер по улучшению демографической ситуации, но и не стал эффективным управленческим инструментом для органов государственной власти. Фактически все «неугодные» плановые показатели, которых так и не получилось достичь, просто были исключены из паспорта национального проекта, вместо того чтобы честно сравнить план и факт и спросить с тех, кто ответственен за демографию в нашей стране.

В качестве отдельной управленческой проблемы также можно выделить расчетные сроки, стимулирующие рождаемость. Так, государство предусматривало различные меры жилищной поддержки для многодетных семей в рамках госпрограммы «Семейная ипотека», выплаты по которой планировались только в отношении тех семей, дети которых рождаются в учетный период, но не затрагивали тех, кто уже имел детей. Фактически поощрялись только те категории граждан, которые уже приняли решение родить ребенка. В то же время потенциальных родителей, в чьи планы входило завести детей в долгосрочной перспективе, оставили вне системы поддержки.

Негативный эффект в данном случае заключается в отсутствии системности и предсказуемости мер демографической политики. Известные населению меры поддержки, имеющие длительный институциональный характер, эффективнее влияют на потенциальное деторождение. Временные же меры, вводимые на определенный, малый срок с риском отказа от пролонгирования, являются финансово затратными и не воспринимаются населением как мера, повышающая вероятность завести детей. Отсутствие системности также проявляется в том, что данная государственная программа не включена в национальный проект «Демография» и реализуется самостоятельно. Фактически складывается ситуация, когда в отношении одного объекта управления осуществляется воздействие со стороны нескольких государственных инструментов.

Таким образом, из составляющих демографическую политику трех элементов — рождаемости, смертности и миграции — национальный проект «Демография» затрагивает только первый компонент. В его рамках превалируют меры прямого, материального стимулирования деторождения, но в то же время игнорируются косвенные факторы. Акцент на финансовой природе управленческого воздействия обусловлен необходимостью решать несколько политических задач: не только увеличивать рождаемость, но и повышать лояльность населения, нивелируя значение демографических проблем. За счет этого в РФ происходит некоторая подмена понятий из-за смешения целей демографической и социальной политики без возможности их четкой делимитации.

Также стоит отметить высокий уровень инструментальной волатильности при реализации демографической политики. Основными инструментами являются государственные программы, в большей степени в рамках национального проекта «Демография». Предусмотренные данными программами мероприятия могут достаточно часто изменяться, а меры поддержки — чередоваться. Это не позволяет произвести их институционализацию и оказывать влияние на рождаемость в долгосрочной перспективе. Изменения могут касаться не только мероприятий, но также и методик подсчета результатов. Это умаляет компаративные свойства результатов управленческого воздействия за разные годы. Ситуацию, при которой возможны данные изменения, обуславливает также низкая информированность населения о мероприятиях в рамках демографической политики и высокий уровень гражданского абсентеизма как таковой.